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环境公益民事诉讼制度中若干问题
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发布日期:2011-07-29 13:20:15 ????文章来源:资州律师

一、环境公益诉讼与环境公益民事诉讼
(一) 环境公益诉讼的涵义
公益诉讼的法律制度最早可追溯到古罗马时代,罗马法中最早将诉讼分为公益诉讼和私益诉讼两种。在罗马法中,公益诉讼所指公益主要为国家利益和社会公共利益,而本文中所指的公益除国家利益和社会公共利益外,还包括不特定多数人的利益。
我国有学者认为,根据提起公益诉讼的组织和个人的性质、地位的不同,公益诉讼可以分为广义的公益诉讼和狭义的公益诉讼。广义的公益诉讼包括所有为维护公共利益的诉讼,既有国家机关代表国家并以国家的名义提起的诉讼,亦有法人、非法人组织、个人代表公共利益,以个人名义提起的诉讼。而狭义的公益诉讼则是国家机关代表国家,以国家的名义提起的公益诉讼。[1]
公益诉讼通常是指组织或个人针对损害国家、社会或不特定多数人利益的行为,向法院提起指控或诉讼请求,并提请法院追究相应法律责任的诉讼活动。比如,环保组织为了保护公共环境利益,制止危害环境的行为提起的诉讼,即属环境公益诉讼。
环境公益诉讼是指由国家及其行政机关或其它社会组织、法人对使环境公共利益遭受侵害或侵害之虞的不法行为,法律允许其为维护环境公共利益而向法院提起诉讼的制度。
(二)环境公益民事诉讼的涵义
关于环境公益民事诉讼的涵义我国相关法律没有规定,于是在理论界说法各不相同。
有的专家认为环境公益民事诉讼特指由国家公诉机关即检察院为保护公共环境利益,针对环境违法行为提起的公益诉讼。[2]很明显,在这一提法中,该学者只把检察院作为可以提起诉讼的主体,笔者对此有不同的意见,笔者认为该定义对公益的理解未免有偏颇之嫌,对可以提起环境公益民事诉讼的主体定义过于狭隘。
有的专家对环境公益民事诉讼的定义是这样的:环境公益民事诉讼是指由于行政机关或其他公共权利机构、公司、企业或其他组织及个人的违法行为,使环境公共利益遭受侵害或有侵害之虞时,法律允许公民或团体为维护环境公共利益而向法院提起诉讼的制度。[3]笔者认为该种定义方法也有其不妥之处,很明显,这个定义中把行政机关以及公共权利机构的一切行为都纳入了环境公益民事诉讼的范畴,殊不知,在现实生活中大部分的行政机关的侵权是属于行政侵权的行列,应在环境行政公益诉讼中来解决。
综上笔者认为环境公益民事诉讼可定义为:法定的组织和个人,为了保护社会公共环境权益,依法对违反环境法律侵害公共环境权益者,向人民法院提起诉讼要求其承担民事责任,并由法院按照民事诉讼程序依法审判的诉讼活动。
(三)环境公益民事诉讼的基本特征
1.环境公益民事诉讼目的的公益与自益兼顾性。从间接或长久的角度考虑,大部分侵害公共环境权益的行为亦可对每个个体的权益产生侵害或有侵害的可能性,也即公益诉讼的结果存在着间接维护或有利于个体利益的效能,所以环境公益民事诉讼具有公益与自益兼顾的性质。
2.环境民事公益诉讼的起诉主体广泛,其起诉人可以是与本案没有直接利害关系的合法组织和个人。也就是说,原告的资格不仅仅限于其合法人身权利与财产权利受到损害的利害关系人。在一般诉讼中,侵害行为侵害的往往是原告的合法权益,且这种侵害已经成为事实,然而,在环境公益民事诉讼中,侵害行为侵害的是社会公共利益,对原告可能仅有不利影响,并无直接的利益损失,但由于公共利益的重要性与私益的相关性,仍允许非利害关系人提起诉讼。
3.环境公益诉讼成立的条件可以是损害结果已经发生,也可以是损害结果未发生但有可能发生。由于环境损害存在着长期性、潜伏性、不易逆转性等特点,其损害的结果在侵害人实施侵害行为时不一定能立即表现出来,而可能要经过一段相当长的时期方可实际爆发,而一旦这种结果发生,则可能对环境造成极大损害,且这种损害不易被消除。鉴于此,各国的环境法中“预防为主”的原则都有了新体现,相应地在诉讼机制上也应与之相配套,即允许在损害结果未发生的情况下进行诉讼,以“防患于未然”。当然这也须以该种损害明显会发生为前提。
4.诉讼当事人地位平等。由于环境公益民事诉讼也是民事诉讼的一种,因此,不管是检察院、国家机关还是公民、其他组织,在诉讼中与被告的地位是平等的。
(四)环境诉权的现实依据—实体法上的环境权
我国法律虽没有明确宣布环境权,但已经有涉及环境权的规定。有的学者甚至认为我国现行《宪法》和《环境保护法》都包含有环境权的规定。我国《宪法》对社会主义民主制度作了诸多规定,其中第2条规定:“中华人民共和国的一切权利属于人民,人民依照法律规定,通过各种途径和形式管理国家事务,管理经济和文化事务、管理社会事务。”“国家保护和改善生活环境和生态环境,防止污染和其他公害”(第26条第1款)。《宪法》的这几条从根本上规定了公民在环境保护方面的基本民主权利,其中的“通过各种途径和形式”理所当然的包括诉讼途径和形式。
我国《环境保护法》又重申并具体明确了《宪法》第2条规定的基本权利,其中第6条称,“一切单位和个人都有保护环境的义务,并有权对污染和破坏环境的单位和个人进行检举和控告”,这可以看作是对环境诉权的原则性规定。《信托法》第六章专门规定了“公益信托”。第60条第6款规定,为“发展环境保护事业,维护生态环境”可以设立公益信托;第61条,“国家鼓励发展公益信托”。公益信托解决了公民个人主张权利的依据问题,该条规定可以视为环境公益诉讼的权利基础。国家或政府作为受托人对于环境资源取得普通法上的所有权,承担环境保护的义务。作为受益人的全体公民,不仅责任与利益相分离,而且享有具有优先性、追及性的受益权。如果国家或政府滥用权力,或未尽善良管理人的义务,或损害受托人的利益,或不能公平的对待多数受益人,公民可以主张权利,请求国家履行受托人的义务,为全体公民保护和改善环境。
二、建立环境公益民事诉讼制度中若干问题的探讨
近年来,随着环境污染形势的日益严峻,人们法制意识的增强,以及加入WTO后适应国际形势的需要,环境问题的解决已经成为一项关系到人类生存的重大课题,而司法救济作为解决纠纷的最后一道屏障,更是环境保护者及广大专家、学者的期盼,所以环境公益民事诉讼制度的出现便成了众望所归。笔者认为,环境公益民事诉讼制度作为现实的迫切需要,专家、学者强烈呼吁的环境保护的一大救济途径,需要在法律中予以明确规定。
1999年,宪法修正案就明确规定了“要把我国建设成社会主义法治国家”。法治国家的基本方针是“有法可依,有法必依,执法必严,违法必究。”即法治国家建设的前提就是有法可依,当一个制度尚未上升到法律时,就不能作为法院判决的依据,也不能被人民广泛、普遍的适用,也就没有法律的普遍效力。所以要建立环境公益民事诉讼制度,首先就应该确定其法律地位,才能使该制度充分发挥其在环境保护救济中的作用。
(一)确立环境公益民事诉讼中原告的法律地位
适格的原告是构建我国环境公益民事诉讼制度的一个重要问题,因为依照“不告不理”的原则,法院是不会主动启动审判程序。然而,我国现行民事诉讼法对原告资格进行了严格的限制,《民事诉讼法》第108条规定“原告是与案件有直接利害关系的公民、法人或其他组织”,强调原告必须是“与案件有直接利害关系”,民事诉讼法在原告资格上的限制对于保护环境公益来说是一个障碍,这就导致在一些公共利益或社会利益受损的情况下,无人过问,无人关心的情况,即使有人关心也难以过问,要在我国建立环境公益民事诉讼制度,就必须突破这种对原告资格的限制。
西方各法制国家都是在不断扩大原告资格的基础上建立起公益诉讼制度的。比如在英美国家,原来遵循的是“法律权利标准”,只有当事人能积极证明其法律权利受到侵害时,才有起诉资格,否则当事人的原告资格不被承认。但是到了现代,随着公益遭受侵害的问题越来越多,“法律权利标准”逐步让位于“利益范围标准”,即当事人提起某项诉讼时,并不要求其利益属于法律特别规定的利益,只要申诉人主张受损害的利益处于法律规定或调整的利益范围之内,就可请求司法审查。[4]20世纪40年代以后,法院开始以判例的形式在原告资格方面不断取得突破,后来提出了“私人检察总长”理论。随着公民权利种类和范围的不断扩大的解释,除了包括传统的人身损害和财产损害,还包括了环境利益等由公众享有的非经济价值的损害。适应判例中原告资格不断扩大的趋势,美国立法也做出了相应的调整,对起诉资格做出了普遍性的规定,例如,1970年的美国《清洁空气法》首创了“公民诉讼”条款,规定了任何人都可以自己的名义对任何人(包括美国政府、政府机关、公司和个人等)就该法规定的事项提起诉讼。[5]
从法制国家原告资格不断扩大的趋势看,我国要建立环境公益民事诉讼制度,首先就要在原告资格方面有所突破。为了使环境公益保护获得可诉性,不应要求申诉人“与案件有直接利害关系”,而应该赋予任何公民和组织就环境公益受损害提起诉讼的权利。
扩大原告的资格范围已经成为广大学者的共识,那到底谁具有主体资格呢?检察院是否可以成为环境公益民事诉讼的主体?还是任何人均可作为主体呢,笔者将对各家的观点进行探讨。
既然是公益诉讼,也即为维护社会公共利益而起诉,那么如果再拘泥于陈旧的理念就不能适应新的要求,因此应当在环境公益民事诉讼中放弃与诉讼标的具有利害关系这一环节,只要污染环境和破坏资源的违法行为,已经或即将对社会公共环境资源造成不利影响的,都应允许没有直接利害关系的人提起环境公益民事诉讼。其次,原告的范围扩大。我国现在法律上所规定的个人、企事业单位、社会团体等均可为公益而对污染环境和破坏资源的违法者提起民事诉讼,特别是将一些专业团体纳入原告行列中来,比如环境保护团体,这些团体可以在专业知识、资金力量等诉讼各方面弥补个人力量的不足,可以造成较大的社会影响,比较于个人的干预,其效果会积极很多。但同时,应当将部分主体排除在原告范围之外,如环境行政主管部门和资源行政主管部门不能作为环境民事诉讼的原告,主要原因是法律上已经赋予了这些部门保护公共环境资源的权力,它们不但有管理权及一定的行政强制权(即他们只要做出具体的行政行为就可以制止侵害公共环境资源的行为)而且一旦这些行政行为不足以制止不法行为,其可直接申请人民法院强制执行,因此,他们没有提起公益民事诉讼的必要。同时,除非这些行政机关本身就是污染源,或其行为直接破坏资源,否则不能成为环境公益民事诉讼的被告,因为这些机关在日常履行职责中所做出的行为均属于行政行为,不属于民事诉讼包含的范畴。至于其他机关单位能否作为原告问题,笔者认为目前在我国承认其原告资格仍属不妥,作为各个机关单位,国家赋予其各自的分工,不同领域的特定社会管理职能,将其排除在保护公共环境资源利益的职能和义务之外;每一个机关都有着特定的职能和义务范围,不能超越,允许其成为环境公益民事诉讼的原告将会在经费、行政效率、诉讼机制等方面造成不利影响。
1.检察院作为诉讼主体[6]
在我国,法律并没有明确规定涉及损害公共利益问题而没有达到追究其刑事责任时由谁代表国家提起诉讼。
中国人民大学杨立新教授认为,现实中国能够代表公共利益的诉讼主体,顺理成章的,检察机关最为合适。首先,检察机关作为国家法律监督机关,负有监督法律统一正确实施的职能。因此,在国家利益和社会公共利益受到损害后,检察机关能忠实地维护国家利益和公共利益。其次,检察机关工作人员熟悉法律,能够有效地运用法律手段维护国家利益和社会公共利益。在国家利益或者社会公共利益受到损害的时候,检察机关有责任,也有能力向人民法院提起诉讼。再次,由于公益诉讼的“公益”性,由国家机关代表国家提起诉讼,可以解决诉讼主体不确定或缺位情况下国家利益与社会公共利益遭受损失却得不到救济的尴尬处境。最后,在法国、意大利等国家的法律中均规定了检察机关的公益诉权。这说明由检察机关作为原告提起环境公益民事诉讼是切实可行的。
笔者认为检察机关可以作为诉讼的主体,其理由如下:
检察机关是国家法律的监督者,是国家和社会整体利益的代表者。自检察制度产生以来,检察机关就以国家利益和公共利益代表的身份出现。我国的国情和检察机关的性质,更是要求检察机关把维护国家、公共利益作为首要职责予以履行。因此,在国家利益受到损害时,检察机关有责任和义务代表国家利益进行起诉。由检察机关代表国家和社会公益作为诉讼主体,与公民起诉相比有着无可比拟的优越性:首先,公益的特点就是涉及到国家或社会公共利益。即使赋予公民个人以诉权,实际行使诉权的人也不会很多。其次,涉及国家和公共利益的案件一般涉案金额巨大,诉讼费用较高,个人往往无力负担,或者不愿负担;最后,公益诉讼案件取证较难,被告往往是大集团或行政机关,公民个人的法律专业水平无法与之抗衡,原、被告双方在实体地位、司法资源及诉讼手段上差距较大。在中国官本位思想还比较严重的情况下,这种不平等在行政诉讼中尤其明显。为了平衡原、被告之间的差距,公益诉讼需要一个专业的诉讼集团担负起诉职责。而从现阶段我国的国情来看,检察机关最为合适。
对于法定的起诉主体而言,它行使的起诉权既是权利又是义务,不得随意放弃。法律应当把起诉作为一种义务赋予特定的起诉主体,使主张公益的起诉变成一种公权力。根据公权力不得随意委托的理念,接受这种义务的起诉主体只能是国家机关,不可能是公民、法人或者其他组织。由于公益诉讼的公益性,由国家机关代表国家提起诉讼,可以解决诉讼主体不确定或缺位情况下国家利益与社会公益遭受损失却得不到救济的尴尬处境。检察机关作为国家权利机关直接产生的国家法律监督机关,地位比较超脱。因此,对损害国家利益、社会利益和公共利益的行为,由检察机关作为代表提起诉讼是较适宜的。
2.公民作为诉讼的主体
我国宪法第2条规定:“中华人民共和国的一切权利属于人民。人民依照法律规定,通过各种途径和形式管理国家事务,管理经济和文化事务,管理社会事务。”此处赋予公民提起环境公益民事诉讼的原告资格,是公民宪法权利的体现,是公民当家作主的体现。再有,良好的生存环境是所有公民共同享有的“环境权利”,任何破坏和污染环境的行为都会对人民的健康和生存安全构成侵害,对国家和社会公共利益构成危害。因此,保护环境公共利益,就是对公民个人权益的维护。
其次,环境行政机关出于部门利益考虑,或受地方保护主义的影响,不主动履行法定职责,不依法追究违法相对人的行政责任等,对环境资源破坏行为经常采取放任的态度,由于不存在明确的受损害对象,致使国家或公共环境利益受损而无人起诉,甚至环境行政机关本身为部门利益,故意违法行政、滥用职权,这种情况在我国经常发生。在此情况下,若负有监督、检察、监察等职责的权力部门(包括检察机关)监督不到位的话(实际上监督经常不到位),公民只能徒唤奈何。因此,赋予公民以环境公益诉讼之诉权,是从法律上保障公民对环境行政违法行为进行监督,对环境损害进行补救的根本途径。此外,公民分布广泛,能及时地发现侵害环境公共利益的各种行为,从而迅速地向人们法院提起诉讼。所以,应修改我国诉讼立法,在民事诉讼中赋予公民提起环境公益民事诉讼的原告资格,以更好地保护环境公共利益。
我国已经有越来越多的公民提起环境公益民事诉讼,同时,环境公益民事诉讼也逐渐引起了国家环境行政机关领导人的重视。据《北京青年报》报道,国家环保总局副局长在“世界名人聚会北京探讨科学发展观”大会上提出,公众应该成为环境污染事件中的诉讼主体,建立环境公益民事诉讼制度,让任何公民、团体和国家机关都能与污染环境者在法庭上一论高低。环境权益并不仅仅属于私人,他更多地属于社会公益,要加大对环境污染和生态破坏的惩治力度,环境诉讼的主体就不应该仅仅限于环境污染的直接受害者,而应该扩大其范围,把污染企业置于公众的监督之下,并形成污染企业如过街老鼠人人喊打的态势,从根本上扭转反弹现象。
笔者认为,并不是所有的公民均可以毫无限制的涌向法院的大门,当然这并没有否认任何公民的主体资格,只是考虑到诉讼效率和诉讼成本的问题,比如在一起大型污染事故中,作为每一个现实的受害者或潜在的受害者均有提起诉讼的资格,但考虑到诉讼成本问题,可以由某个或某几个人作为共同的利益的代表提起诉讼。
对于提起环境公益民事诉讼的个人,应当是具有民事行为能力的人。即符合《民法通则》的有关规定。《民法通则》第11条规定:18周岁以上的公民是成年人,具有完全民事行为能力,可以独立进行民事活动,是完全民事行为能力人。16周岁以上,不满18周岁的公民以自己的劳动收入为主要来源的,视为完全民事行为能力人。第12条规定:十周岁以上的未成年人是限制民事行为能力人可以进行与他的年龄、智力相适应的民事活动;其他民事活动由他的法定代理人代理,或征得他的法定代理人的同意。不满十周岁的未成年人是无民事行为能力人,由他的法定代理人代理民事活动。第13条规定:不能辨认自己行为的精神病人是无民事行为能力人,由他的法定代理人代理民事活动。
我国是一个老龄化社会,像五保户、鳏寡孤独等可以由其监护机构或福利院代其进行诉讼。
3.社团组织作为诉讼的主体
作为公益民事诉讼原告的一般公民,企事业单位、对于其诉讼对手而言往往缺乏必要的财力,人力和专门的技术知识,显得势单力薄。而环保社团具有一定的组织形式,宗旨、活动方式,也具有相当的专业知识和技术设备,拥有丰富的应诉经验,所以要积极地创建环保团体,当环境公共利益受到侵害时他们就可以代表公众的利益提起诉讼,维护环境公共利益。但是目前我国这类组织还很少,我们要努力与国际接轨,完善环保群众组织的政策,建立系统全面的环保组织体系。尽管我国的环保社团与国外的相比还不够成熟,但随着我国环境保护事业的发展,环保组织正在发挥着越来越重要的作用。立法上应当考虑对一些环保组织经一定程序的认可,赋予专门的起诉权,为环境公共利益而提起诉讼。在公民个人为环境公共利益而提起诉讼尚存在障碍的现实国情下,为使环境权得到最大限度的保护,由环保社团来提起诉讼这种方式不失为一种有效的选择,环保组织可以以当代人的名义,也可以以后代人的名义,对侵害环境公共利益或潜在的侵害行为提起诉讼。美国的公民诉讼制度建立之初并未收到理想的效果,但20世纪80年代后环保团体力量的壮大和介入,极大地促进了环境公益民事诉讼制度的发展,这便是极好的证明。[7]另一方面,环保组织可以作为环境信息和环境知识的传播站,通过开展环保宣传,推广环保产品,召开研讨会等方式提高公民的环保意识,还可以作为国家或地方的咨询机构,参与公众意见听证会,参与环保事项的决定或计划的修改。此外更为重要的方面是环境公害有着极强的技术性,需要很多的专业知识,涉及的法律关系也较为复杂,公民个人仅凭自身的知识,经验和技术条件,对污染事项很难有深入的了解,很难明白这些污染物到底会给自己的健康或生命带来何种不利影响,而专业化的环保组织显然可以弥补这一不足。就目前状况看,我国的民间环保组织的蓬勃发展,已经超过2000个,参与者已经达到数百万之多,为中国环保事业注入了一股新的力量,起到了积极的作用。但是总体来说中国的环保组织实力薄弱,从事的还是比较初级的活动,社会影响力不大。要想改变现状必须从以下方面入手:转变政府观念,充分认识社团组织的成长对于中国社会的转型和改造具有重要意义;保持社团应具有的独立性,形成对政府及其官员行为的应有制约和监督;加强对社会团体的管理,加快制定专门的社团法;发展对外交流和国际合作,增强自身实力,扩大影响。
《社会团体登记管理条例》第2条规定:本条例所称的社会团体,是指中国公民自愿组成,为实现会员共同意愿,按照其章程开展活动的非营利性组织。按照此规定,外国社团就应当排除在可以提起环境公益民事诉讼的社团之外。
笔者认为,可以提起公益诉讼的环保社团只能是经过批准的合法社团。外国团体、外国组织等为了干预我国的内政,或者外国的政治团体是不能代为提起公益诉讼的。
《社会团体登记管理条例》第4条规定:社会团体必须遵守宪法、法律、法规和国家政策,不得反对宪法确立的基本原则,不得危害国家的统一、安全和民族团结,不得损害国家利益、社会公共利益以及其他组织的合法权益,不得违背社会道德风尚。所以,依法成立的社团组织在提起环境公益民事诉讼时也应当遵循此规定。
《社团登记管理条例》第33条规定:有以下情况的,由登记机关给予警告、责令改正、可以限期停止活动,并可以责令撤换直接负责的主管人员,情节严重的,予以撤销登记,构成犯罪的,依法追究刑事责任。……(一)超出章程规定的宗旨和业务范围进行活动的。按照此条的规定可以看出,只有其宗旨是为了环保的环保社团组织才能提起环境公益民事诉讼,否则,应当受到相应的处罚;笔者认为,为了环境公益提起诉讼,不论是否为环保组织,只要是符合《社团登记管理条例》规定的社团,比如:工会、学校等均可以提起环境公益民事诉讼。
(二)确立环境公益民事诉讼特殊的诉讼时效
1.环境公益民事诉讼中特殊诉讼时效的确立
由于人们的认识水平受当时的科学技术水平的限制,对污染致害的原因,环境污染造成的损害往往要经过很长时间才能察觉,这就是环境污染致害所具有的潜伏性。而传统的侵权行为,常因加害者发动加害行为,损害即时成立,受害者也能发现受害之所在,故对损害的认定较为容易。环境污染造成的损害,往往涉及广大的空间,延续长久的时间,甚至是多种因素复合累积之后始为显着,被害人往往在毫无觉察中遭受损害。因而环境污染的加害人和被害人对侵害发生的具体经过,常常缺乏深切的认识,以至于对侵害行为何时存在,加害者是谁等问题难以认定,受害人更是无从举证,其结果难免阻却救济的实现。因为污染或破坏环境造成的损害常常是累积的结果,有较长的潜伏性,不易发现也不易查清,时效太短不利于维护受害者的权益。因而,为保证被害人权利的实现,对环境侵权实行比一般的侵权行为更长一些的诉讼时效,这是国际上的通行做法。如日本规定公害的诉讼时效为3年,即如果受害者或其法定代理人在知悉损害情况和应负赔偿责任之日起连续3年不行使赔偿请求权,则时效即行消灭。我国《环境保护法》第42条也规定了3年的诉讼时效,即“因环境污染损害赔偿提起诉讼的时效期间为3年,从当事人知道或应当知道受到污染损害时起计算”。
所以笔者建议,在环境公益民事诉讼中也应适用3年的诉讼时效规定。
2.环境公益民事诉讼最长诉讼时效的确立
环境公益民事诉讼的最长诉讼时效期间,环境法中没有规定。根据《民法通则》第137条规定,诉讼时效期间从知道或者应当知道权利被侵害时起计算。但是,从权利被侵害之日起超过20年的,人民法院不予保护。有特殊情况的,人民法院可以延长诉讼时效期间。
《民法通则》第141条规定,法律对诉讼时效另有规定的,依照法律规定。环境法上对最长诉讼时效没有特别的规定,所以原则上适用民法通则上20年的规定。外国法的适用一般也遵循这一原则。如德国〈环境责任法〉第17条[消灭时效]规定:“对于消灭时效,准用〈德国民法典〉关于侵权行为消灭时效的规定。”即适用〈德国民法典〉第852条规定。该条第1款为:“因侵权行为所生的赔偿请求权,自受害人得知有损害事实和确定赔偿义务人时起,因3年内不行使而消灭;在不知的情况下,自加害行为发生时起,因30年内不行使而消灭。”日本的环境污染致害行为案件的诉讼时效也准用〈日本民法典〉的有关规定。[8]
关于环境公益民事诉讼时效期间的起算点,是从污染受害者知道或应当知道权利被侵害时起计算。但是,如何判断受害者“知道或应当知道”权利被侵害,法律没有明确规定。有的学者提出了可以从两个方面加以判断:一看当事人有无明确的意思表示;二是根据事实推定。如果当事人曾明确提出了自己受到污染损害,那么就可以认为当事人“ 知道其权利受到侵害”。如果当事人未曾明确提出其受到污染损害,那么应该根据有关事实或迹象推定其“应当知道”其权利受到侵害的时间。如,农民引污水灌溉农作物,在发现农作物受害或减产而又非病虫害及气候因素所致时,可推定其“应当知道”。在推定受害人应当知道时应注意避免简单地以受害人知道损害结果的时间来推定,还应结合各种客观情况和受害人自身的认识能力来判断。
在最长诉讼时效20年的规定对于环境公益民事诉讼的某些案例也有不适合之处。比如,某地方化工厂把工业废水排放的离村庄有一定距离相隔的村水塘里,污水里的大量有毒物质沉积在池塘里,经过长期的化学反应产生了对人体有害的放射性物质,但这种物质对人体的损害不是立竿见影的,可能会在下一代人身上反映出来,很显然两代人之间相隔可能会大于20年,这样〈民法通则〉里的20年的诉讼时效就不能保护下一代人的胜诉权了。
笔者认为,环境公益民事诉讼最长诉讼时效应根据不同的情况遵循不同的时间规定。第一,“未授权给公民、法人经营、管理的国家财产受到侵害的,不受诉讼时效期间的限制。”笔者认为,这一规定出于保护国家利益所需,而公益诉讼同样是保护国家利益和社会公共利益的救济渠道,也应当不受诉讼时效的限制,使侵犯国家利益和社会公共利益的违法行为在任何时候均能受到法律追究。第二,除上面的情况以外的,当环境公共利益受到侵害时最长时效应为20年,当然,特殊情况下,可以延长。
(三)建立环境公益民事诉讼特殊执行制度
1.一般执行制度的适用
由人民法院直接执行。民事诉讼法规定,执行是指生效法律文书的实体权利人,在对方当事人不履行义务时,向人民法院请求强制执行或者依照法律的规定由审判员主动交付执行的活动。环境公益刑事诉讼的裁判发生法律效力后,同刑事诉讼一样,人民法院直接交付执行机关执行。同刑事裁判明显不同的是,民事裁判发生法律效力后,当事人同意自动履行的,不需要由人民法院直接执行。只有义务人拒不履行义务时,权利人才可申请人民法院强制执行。笔者认为,在环境公益民事诉讼案件中,原告代表国家或社会公共利益提出的诉讼胜诉后,基于对国家利益和公共利益的保护考虑,法院应直接执行而不再由胜诉原告来申请强制执行。
在一些西方发达国家早已经建立了专门的环境法庭,审理环境案件。其实,我国在铁路运输、海事、军事、林业等方面,已经建立了专门的法庭(法院),开展专门的审判活动,建立环境法庭在制度设计上是没有问题的。根据建立环境法庭的需要,人民法院应当对办案人员开展有针对性的环保知识培训,提高办案人员的专业水平和整体素质。保证环保案件的处理的正确性和合法性,同时还可以聘请环保专家和学者担任陪审员,提高人民法院执法的透明度,提高环境诉讼效率,避免案件久拖不决,从而达到迅速有效地控制和惩治环境违法行为的环境法制目的。
2.环境公益民事诉讼制度中的执行
(1)笔者认为通过非诉途径解决的环境公益侵权案件应该给予无条件的强制执行,因为通过非诉的方式,比如协商,调解等,这种非诉的结果已经是双方的合意,在双方对结果均没有异议的情况下,当一方当事人要求执行时,执行机关应当给以无条件的执行。
(2)先行给付制度在环境公益民事诉讼中的适用
先行给付制度,即先予执行,是指人民法院在诉讼中,根据当事人的申请,裁定一方当事人预先给付另一方当事人一定数额的金钱或其他财物的一种法律制度。
人民法院审理民事案件,从受理到作出判决,从判决生效到强制执行,其间需要经过一段相当长的时间。在此期间内,个别原告人可能因经济困难,难以维持正常的生活,或者难以组织正常的生产经营活动。客观情况需要一种终审判决作出前就可以让被告先行给付给原告一定数额的款项或其他财物,以解决原告的燃眉之急,使原告的生活或生产经营能正常进行。这种制度在法律上称为先予执行。这种制度具有未决先执行的性质。先予执行的内容,是将来生效判决中所不确定的实体权利义务所指向的对象。先予执行制度有利于及时保护当事人的合法权益。
从先予执行制度设置的意义以及环境公益民事诉讼制度的特点看,在环境公益民事诉讼中根据受害方的请求适用先予执行制度是非常合适的。笔者认为在环境公益诉讼的执行中更应该及时适用先行给付制度,因为在环境侵权诉讼中,受害的一方总是无任何势力,完全处于弱势群体的人们,在受害后他们更需要得到及时的赔偿,这样才有一定的资金去弥补损失,所以笔者建议,在环境公益民事诉讼制度中更应该明确地规定先予执行制度。
三、结语
作为一种新型的诉讼制度,环境公益民事诉讼制度的建立是一项系统工程,不是一朝一夕所能完成的,需要深入细致的理论准备与时间探索。制度的革新应有利于保持法律的相对稳定性,操之过急的行为不但达不到预期的效果,反而会影响法治建设的稳步前进。
为保护既属于当代人又属于后代人的环境利益,在借鉴西方国家比较健全的公益诉讼制度的基础上,建立具有中国特色的环境公益民事诉讼制度,不仅很有必要,而且时机也已经成熟。尽管现在面临很多困难,但可喜的是我国的立法机关已经做出了反应,《民事诉讼法》的修改已经列入了全国人大的立法计划,全国人大法工委将很快组织起草正式的立法草案。据悉,在建议稿中已经提出了“在受害人没有提起诉讼或很难确定受害人的情况下,人民检察院、其他国家机关为维护公共利益,可以对实施侵害人提起禁止侵权、赔偿受害人损失的民事诉讼”的建议,这一建议尽管尚未正式确立,但相对于目前现行的《民事诉讼法》而言已经是一个重大的进步,反映出国家对公益诉讼这一新型的诉讼类型在认识上有了新的突破,笔者期待本文对环境公益民事诉讼理论上的探讨能为民事诉讼法的修改尽绵薄之力。
国家实施的西部大开发战略为西部地区的发展带来了新的机遇和挑战。云南作为西部地区的重要省份之一,在发展经济的同时也应当注重环境的保护和资源的合理开发利用,坚持科学的发展观,走可持续发展的道路。笔者认为,环境公益民事诉讼制度的建立和完善对于西部少数民族地区在全面建设小康社会过程中的环境资源保护,实现经济、社会可持续发展具有重要意义,比如当环境公益民事权利遭受侵害时,通过相对完善的法律制度来有效制止对环境公益侵害的行为,有效制裁侵害人等。当然,笔者在本文的探讨只是该制度创建中的一个方面,希望能起到抛砖引玉的作用。

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